Как регулируется добыча и использование запасов нефти в США

[Всеволод]

Основные особенности государственного регулирования рационального использования запасов нефти в США

Целесообразно обратится к опыту США, где системная работа по государственному управлению рациональным использованием запасов нефти проводится и совершенствуется в течение нескольких десятилетий. Действенные результаты этой работы очевидны: стране удается в течение длительного времени удерживать высокий уровень добычи нефти и поддерживать на достаточном уровне объемы извлекаемых запасов.

Сам механизм государственного управления рациональным недропользованием достаточно прост и гибок. В связи с тем, что он характеризуется прозрачностью и формализацией, практически не оставляет места для лоббирования и коррупции. Наконец, он создает достаточно привлекательные для недропользователей экономические условия, стимулирующие применение достижений научно-технического прогресса в области увеличения нефтеотдачи и интенсификации добычи нефти. Именно поэтому жесткий контроль со стороны государства не вызывает «аллергии» у недропользователей. Более того, он стал для них привычным и обыденным.

Американский опыт используется во многих странах. Его использование в нашей стране могло бы существенно ускорить внедрение рыночного механизма рационального использования недр.

В США право собственности на минеральные ресурсы изначально принадлежит собственнику земли (ее поверхности). Право собственности на землю автоматически дает право на ведение работ, связанных с разведкой, разработкой и добычей полезных ископаемых. Если правительство (федеральное, штата или местное) является собственником земли, тогда оно владеет и ее минеральными ресурсами.

85 % от всех запасов нефти сосредоточены на территориях, принадлежащих государству. Эти запасы считаются в США общенациональным достоянием и рассматриваются как важный рычаг в руках государства для решения стратегических, политических и социальных задач, а также уменьшения зависимости от импорта нефти. Право собственности федерального правительства на эти запасы является неотъемлемым элементом государственного регулирования рыночных отношений в нефтяном бизнесе США.

Государство, предоставляя нефтяным компаниям на определенных условиях право разработки государственных запасов, осуществляет активное регулирование деятельности добывающих компаний. Необходимость в таком регулировании возникает вследствие того, что интересы государства с одной стороны и недропользователей (а также инвесторов) с другой - не совпадают.

Основной целью государства, как собственника запасов своих недр, является наиболее полное и рациональное их использование. Главным показателем в этой области является степень извлечения нефти, достигаемая при разработке месторождений, которая в свою очередь характеризуется значением нефтеотдачи. Коэффициент нефтеотдачи определяет объем извлекаемых запасов - часть от начальных разведанных геологических запасов, которую возможно добыть при существующих технологиях добычи нефти. При этом, чем совершенней применяемые добывающими компаниями технологии, тем большая часть запасов нефти может быть добыта. Контроль со стороны государства за разработкой запасов объясняется тем, что в конечном итоге величина извлекаемых запасов определяет потенциальный объем добычи нефти, а значит и уровень поступлений в федеральный и местный бюджеты, а также уровень дивидендов акционерам.

Нефтедобывающие компании и инвесторы, напротив, стремятся в первую очередь к тому, чтобы добыча нефти была рентабельной, а срок возвращения инвестиций как можно короче. Что касается повышения нефтеотдачи, то эта работа проводится нефтедобывающими компаниями только тогда, когда экономические показатели их деятельности, по крайней мере, не ухудшаются.

Государственное регулирование и управление нефтедобывающим сектором экономики США осуществляют несколько федеральных ведомств:

· Министерствоэнергетики(Department of Energy - DOE);

· Министерствовнутреннихдел(Department of the Interior - DOI);

· Комиссияпоценнымбумагамибиржам(U.S. Securities and Exchange Commission - SEC);

Контроль осуществляется также администрациями штатов через местные железнодорожные комиссии (Railroad Commission).

Выработка стратегических целей и направления деятельности государства в области рационального использования недр осуществляется Комиссией при Президенте США. Эта же Комиссия осуществляет координацию и контроль за деятельностью упомянутых выше государственных органов регулирования и управления нефтедобывающим сектором экономики США.

Основные функции федеральных и штатных ведомств в сфере рационального использования запасов нефти распределяются следующим образом:

1. Министерство энергетики:

· увеличение эффективности использования национальных природных ресурсов;

· формирование и реализация федеральных программ (промысловых и научных) освоения и развития наукоемких методов и технических средств увеличения степени использования запасов нефти;

· обеспечение научно-технологической информации и анализа эффективности разработки нефтяных месторождений для принятия решений государственными органами власти по совершенствованию механизма и структуры управления рациональным использованием запасов.

2. Министерство внутренних дел (DOI) в лице службы по управлению минеральными ресурсами (Minerals Management Service - MMS):

· обеспечение обоснованной оценки ресурсов нефти на федеральных и индейских территориях;

· контроль за выполнением недропользователями условий аренды и права разработки нефтяных месторождений;

· обеспечение защиты окружающей среды, населения и животных при разработке нефтяных месторождений на федеральных и индейских территориях;

· обеспечение контроля за безопасным ведением работ на морских нефтепромыслах;

· сбор и распределение арендной платы, бонусов, платы за право разработки нефтяных месторождений.

3. Федеральная комиссия по ценным бумагам и биржам:

· защита интересов акционеров на основе регулирования рынка ценных бумаг недропользователей;

· обеспечение прозрачности результатов финансовой и производственной деятельности нефтяных компаний в области разработки нефтяных месторождений;

· контроль за ежегодной независимой экспертизой извлекаемых запасов нефтяных компаний.

4. Железнодорожные комиссии:

· текущий контроль основных технологических параметров разработки нефтяных месторождений;

· текущий контроль разведочных работ, добычи нефти и её транспортировки;

· текущий контроль за рациональным использованием недр;

· текущий экологический контроль;

· текущий контроль за безопасным ведением работ.

В основе оптимизации интересов всех участников нефтяного бизнеса положена ежегодная независимая экспертиза извлекаемых запасов, требуемая Федеральной комиссией по ценным бумагам и биржам. Без этого ни одна нефтяная компания не сможет разместить на бирже свои акции с целью привлечения инвесторов. В США независимую экспертизу осуществляют четыре основных частных предприятия, существование которых определяется объективностью и профессионализмом экспертизы. Нарушение этого принципа - трагедия для сотрудников, они изгоняются из нефтяного бизнеса.

Интересы государства экспертные фирмы обязаны соблюдать на основании экономических и технологических критериев, вырабатываемых федеральными и штатными органами. Эти критерии направлены на стимулирование и обязательное применение научно-технического прогресса в области рационального использования недр. Необходимо особо подчеркнуть, что экспертиза обязана учитывать новые достижения в области повышения нефтеотдачи пластов.

Как отмечалось выше, в США механизм и структура государственного управления рациональным использованием запасов нефти непрерывно совершенствуется. Однако, незыблемым остается основной принцип управления - сочетание экономического стимулирования применения методов и средств увеличения нефтеотдачи с жестким контролем законности использования этих стимулов. Основные экономические стимулы - финансовая поддержка и налоговые льготы. Основная цель стимулов - вознаграждение недропользователей за высокие финансовые затраты и технический риск при испытаниях и освоении методов увеличения нефтеотдачи по сравнению с традиционными методами добычи нефти. В противном случае такие проекты могут быть нерентабельными и недропользователи их реализовывать не будут. В результате остановятся исследования и внедрение новых технологий. Эти технологии зачастую вначале очень дороги и потому считается, что они имеют невысокие шансы на успех вследствие недостатка опыта их применения. Однако впоследствии, в результате опыта их применения и внедрения различных усовершенствований, их стоимость существенно снижается и они становятся доступными для всей нефтедобывающей отрасли. Без применения методов увеличения нефтеотдачи в пластах остается значительное количество неизвлеченной нефти, что нерационально с точки зрения государственной политики использования недр.

Поэтому в США экономические стимулы выступают в двух формах - в виде финансовой поддержки правительства и в форме системы федеральных и штатных налоговых льгот. Такая система действует уже примерно четверть века. Начало ее было положено в конце 70-х годов, когда нефтяной кризис и сопутствующие ему низкие цены на нефть угрожали свести на нет применение методов увеличения нефтеотдачи и привести к быстрому сокращению извлекаемых запасов нефти в стране. В этот период Конгресс США утвердил национальную программу стимулирования в области рационального использования недр. Эта программа, в частности предусматривала реализацию проектов испытаний и освоения методов увеличения нефтеотдачи. Отбор проектов осуществлялся на конкурсной основе. Активное участие в формировании и выполнении Федеральной программы принимал Национальный Институт США по исследованиям в области нефти и энергетики - NIPER. Участие в конкурсе могли принимать все недропользователи США.

Обычно при выявлении победителей конкурса учитывается не только эффективность технологии, но и то, насколько широкое распространение она может получить в нефтедобывающей отрасли. Роль правительства при этом не сводится лишь к поддержке недропользователя в осуществлении определенного проекта и связанного с ним проведения научно-исследовательских работ. Конечной целью является организация распространения новой технологии и повышение технологического уровня отрасли в целом. При этом предусматривались следующие экономические стимулы:

· Правительство через Министерство энергетики дотировало проекты победителя в размере до 40-50 % (в некоторых случаях до 80 %) капитальных вложений, а также научно-исследовательские работы;

· Вводилось льготное налогообложение на нефть, добытую с помощью методов увеличения нефтеотдачи - 30 % против 70 % в случае применения традиционных методов. При этом для всех проектов базовый уровень добычи исчислялся из расчета ежемесячного снижения в размере 2,5 %. Это означало, что уже спустя 4,5 года вся добытая нефть переходила в категорию полученной дополнительно за счет методов увеличения нефтеотдачи;

· При существовавшем в США до 1981 г. контроле над ценами, нефть, добытую за счет методов увеличения нефтеотдачи, можно было продавать по мировым ценам;

· Предусматривались также и штатные льготы. Так в штате Техас в 80-е годы был принят закон, согласно которому в случае применения методов увеличения нефтеотдачи штатная налоговая льгота составляла 50 % от традиционной и действовала втечение 10 лет. Важно подчеркнуть, что снижение налогов привело к увеличению абсолютных поступлений в бюджет штата.

Федеральные программы испытаний и освоения методов увеличения нефтеотдачи периодически обновлялись. Так, в 90-е годы Правительство США и штата Луизиана оказывали существенную финансовую поддержку в ходе реализации проекта испытаний и освоения нового термогазового метода на месторождении Вест Хакберри. Нужно подчеркнуть, что испытания и развитие этого метода, предложенного в СССР в 1971 г., осуществлялись в конце 80-х - начале 90-х годов в рамках Международного проекта СССР - США «Интернефтеотдача» на месторождениях США и СССР (Украина, Азербайджан). Государственная поддержка в США НК «Амоко», осуществлявшего упомянутый выше проект, заключалась в следующем:

· Правительство США через Министерство энергетики предоставляло примерно половину всех финансовых средств, необходимых для осуществления проекта - около 6,7 млн. долл. США в течение 4 лет (1994-1997 г.г.). В основном, эти средства шли на исследования технологии закачки воздуха и на капитальные вложения;

· НК «АМОКО» был предоставлен так называемый федеральный 15 % кредит. Это означало, что налог подсчитывается обычным путем, но уменьшается на величину 15 % от расходов на закачку воздуха;

· НК «АМОКО» получила также штатную налоговую льготу в виде освобождения от так называемого «серванс» налога, который составляет 12,5 % от стоимости добытой нефти.

В результате проект закачки воздуха на месторождении Вест Хакберри оказался весьма рентабельным и привлекательным и не случайно, что его реализация прошла успешно.

Нужно отметить, что и в СССР реализация аналогичного проекта испытаний нового метода на месторождении Гнединцы (Украина) во второй

половине 80-х годов также получала финансовую поддержку Правительства в виде полной компенсации капитальных затрат из существовавшего тогда «Фонда нефтеотдачи». В значительной мере благодаря этому проект был осуществлен успешно.

Судя по результатам, формирование и реализация Федеральных промысловых программ сыграли важную роль в кардинальном улучшении использования запасов нефти, даже в условиях нефтяного кризиса. Именно в этот период дополнительная добыча нефти за счет применения методов увеличения нефтеотдачи выросла почти в 3,0 раза и достигла годового уровня порядка 40 млн. тонн (рис. 19). За этот период на 30 % выросла и нефтеотдача, которая в 2000 г. достигла 41 %. В настоящее время, когда основной акцент делается на расширении масштабов применения уже прошедших испытания и освоение методов увеличения нефтеотдачи, государственные стимулирующие рычаги в основном концентрируются на применении гибкой фискальной системы.

Система налогообложения - главный экономический фактор, с помощью которого государство регулирует деловую активность нефтедобывающих компаний, в том числе и в области повышения нефтеотдачи. В нефтедобывающей отрасли США действуют налоги трех типов: местный (муниципальный), штатный и федеральный.

Местный налог или налог на собственность устанавливается владельцем участка в зависимости от ценности земли и ее недр. Этот налог взимается ежегодно в течение всего времени аренды участка. Величина налога в разных районах США изменяется от 0,1 % до 1,5 % от стоимости основных фондов нефтяных компаний. Это обуславливает невыгодность для компании заводить излишнюю собственность на участке с бедными недрами и затягивать работы во времени. Важно подчеркнуть, что это же обстоятельство является побудительным мотивом для повышения нефтеотдачи и, вследствие этого, увеличения уровня добычи нефти и величины дохода предприятия.

Штатный налог состоит из двух частей - налога на эксплуатацию недр (роялти на добычу) и корпоративного подоходного налога. Величина роялти, обычно объявляемая при торгах участками, изменяется от 0,5 % до 12,5 % от рыночной стоимости добытой продукции независимо от того, получила компания прибыль или нет.

Важно подчеркнуть, что размер штатных налогов устанавливается властями штатов в зависимости от их политики в стимулировании применения методов увеличения нефтеотдачи.

Федеральный налог устанавливает конгресс США. Он одинаков по всей стране и составляет 34 % от налогооблагаемой прибыли. Эта прибыль равна остатку от валовых доходов от добычи нефти после вычетов затрат на арендные платежи (земельной ренты), роялти, местные и штатные налоги, эксплуатацию, амортизацию оборудования и других основных фондов.

Имеется возможность списывать капитальные вложения в зависимости от кратности запасов. Чем она ниже, тем больше можно списывать. Кроме того, устанавливается минимальная роялти, пока проект не станет рентабельным.

Рынок ценных бумаг формирует стоимость акций нефтяных компаний в прямой зависимости от величины дивидендов, которые в свою очередь зависят от рентабельности, а последняя - от уровня добычи, которая при принятых в США ограничениях напрямую зависит от доказанных извлекаемых запасов и нефтеотдачи.

Как уже отмечалось, в США функционирует жесткий контроль недропользователей в отношении рационального использования запасов нефти. Этот контроль сводится к установлению технологических критериев, выполнение которых является обязательным для нефтедобывающих компаний. Главными из них являются следующие:

· необходимость ежегодного пересчета извлекаемых запасов нефти и их аудит;

· необходимость ежегодного представления в Комиссию по ценным бумагам и биржам результатов ежегодного пересчета извлекаемых запасов и их независимой экспертизы;

· обязательное ежемесячное представление в железнодорожные комиссии основных параметров добычи флюидов по скважинам, пластам, объекту (дебит нефти, обводненность, газовый фактор, забойное и пластовое давления, объем закачки вытесняющих агентов и т.п.);

· согласование мест бурения скважин;

· ограничение расстояния между скважинами;

· ограничение верхнего предела дебита скважин;

· ограничение нижнего предела темпа отбора нефти от текущих извлекаемых запасов;

· регламентация качества вскрытия пласта;

· регламентация частоты проведения исследований скважин.

Все эти меры прямо или косвенно направлены на повышение эффективности разработки месторождений и, в первую очередь, на повышение нефтеотдачи и извлекаемых запасов.

Невыполнение перечисленных выше требований влечет за собой серьезные штрафные и административные санкции. Кроме того, если нефтедобывающая компания не предоставит к определенному времени в Комиссию по ценным бумагам и биржам результаты пересчета извлекаемых запасов и их независимой экспертизы, акции этой компании не смогут быть размещены на бирже с целью привлечения инвесторов.

Оптимизация соотношения принудительных и стимулирующих мер, в конечном счете, и определяет действенность государственного управления рациональным использованием запасов нефти.

В этой связи следует подчеркнуть, что в США в течение длительного времени нефтеотдача растет, хотя структура запасов ухудшается. Рост нефтеотдачи в США является основным фактором стабилизации величины извлекаемых запасов, так как прирост запасов за счет геологоразведочных работ не покрывает добычу нефти. Это свидетельствует о том, что действующий в США механизм государственного управления рациональным использованием запасов нефти в целом эффективен, и опыт этой страны целесообразно учитывать при формировании соответствующего механизма в нашей стране, где нефтеотдача уже в течение нескольких десятилетий падает, а в последнее десятилетие величина извлекаемых запасов существенно сокращается.

На основе анализа сведений о деятельности различных американских органов управления нефтяным бизнесом, можно представить структуру государственного управления рациональным использованием запасов нефти в США, принципиальная схема которого представлена на рис. 20.

Структура государственного управления рациональным использованием запасов нефти в США непрерывно совершенствуется, однако при этом основные ее компоненты сохраняются. Именно это обстоятельство было использовано нами в формировании механизма и структуры государственного управления рациональным использованием запасов нефти в России.